Pobreza, desigualdad de oportunidades y políticas públicas América Latina (página 2)

Evolución de los Indicadores Sociales Clásicos basados en Ingresos Pobreza Existen dos cambios de nivel marcados en las series de pobreza recientes. En primer lugar, en el bienio 1993-1995, la proporción de personas por debajo de la miseria pasa de 35.3% para28.8% de la población brasileña. En 2003, la miseria aún afectaba a 28.2% de la población, habiendo subido en el primer año del gobierno Lula; en el mismo año se inicia un nuevo período de caída, llegando a 22.8% en 2005. Esto compone una caída acumulada de 19.9% entre 2003 y2005, magnitud comparable a la caída de 18,23% del período de 1993 a 1995. El paralelo existente en la reducción de miseria entre los dos episodios ocurridos con diez años de diferencia, puede verse en el siguiente gráfico.

Desigualdad de Ingresos per cápita Acoplamos los efectos del ingreso promedio y de la desigualdad en una función de bienestar simple propuesta por AmartyaSen. Esa función multiplica el ingreso promedio por la unidad de equidad, (esto es: Promedio*(1 – Gini)). La desigualdad funciona como un factor reductor de bienestar con relación al nivel del ingreso. Por ejemplo, el ingreso promedio de R$630,25 mensuales por brasileño sería el valor del bienestar social según la medida simple de Sen si la equidad fuese plena. Dada la extrema desigualdad brasileña actual, el bienestar corresponde a45,52% de este valor o R$286,92; el descuento era aún mayor en 2003, cuando el índice era so- lamente 41,7% del ingreso promedio.

En términos generales, el año 2009, así como la última década, se destaca menos por el crecimiento generalizado del ingreso para todos los estratos de la población, que por la reducción de la desigualdad observada. El gráfico se muestra la ventaja acumulada de ingresos entre 2001y 2009 por cada décimo de la población, evidencia cuánto ganaron los más pobres con relación a la elite. El índice de crecimiento es decreciente a medida que se avanza del primero (69,08%) al último (12,58%) este carácter progresivo no está bien traducido por las, aparentemente, pequeñas mudanzas de las series del índice de Gini o de las Curvas de Lorenz, a partir de la cual se deriva el índice.

Desigualdad de Ingresos entre Individuos Es necesario mirar el ingreso individual para entender el comportamiento de la desigualdad de ingreso promedio entre personas de diferentes segmentos de la sociedad en el período 2001 a 2009.

Lanzando una mirada hacia la diferencia de género, se constata que el ingreso de las mujeres sube 38%, contra 16% del ingreso masculino. Por la razón de ingresos, donde el ingreso de los más pobres queda en el numerador – en este caso, las mujeres – existe disminución de la disparidad entre los sexos: de 0.49 a 0.58 entre 2001 y 2009. Si la atención se dirigiera a las razas, el ingreso de aquellos que se identifican como negros y pardos sube 43,1% y 48,5% respectivamente, contra 20,1% de los blancos. La razón de ingresos entre negros y blancos sube de 0,53 para 0,62.

Con desempeño incluso mayor, el ingreso de los "sin escolaridad" sube 46,7% contra la caída de 17,5% de aquellos que tienen por lo me- nos nivel superior incompleto. En el caso de las personas de familias cuyo jefe es analfabeto, el ingreso sube 53,5% en comparación con una reducción de 9% de aquellos, cuyas personas de referencia poseen 12 años o más de estudios completos. Esta conjunción de movimientos hace con que la razón de ingresos de las últimas con relación a las primeras suba de 0,1 para 0,17.

Determinantes de los Cambios y el Rol de las Nuevas Políticas Fuentes de Ingresos Esta subsección busca explicaciones para los movimientos de los indicadores sociales observados en la última década. Fijamos nuestra vista primeramente en los determinantes próximos de la distribución de ingresos per cápita y en los componentes primarios de los ingresos, el papel de pensiones y jubilaciones, trabajo y pro- gramas sociales, que son la base posible para sostener el papel de políticas públicas en la desigualdad de oportunidades. Buscamos detallar los canales de transmisión de impactos.

Aplicando la metodología de descomposición de las variaciones del índice de Gini al período de 2001 a 2008, el ingreso a través del trabajo explica 66,86% de la reducción de la desigualdad observada en el período

Elementos Laborales Aunque se haya producido un fuerte aumento del ingreso derivado de programas sociales y jubilaciones vinculados al salario mínimo, la cuota referente al trabajo sugiere la necesidad de detallar los ingredientes laborales. Hacemos un ejercicio adicional de descomposición de los componentes ligados al ingreso del trabajo y educación aplica- do al ingreso de las personas en edad activa.

La tabla presenta los valores de diversas variables en la primera y última PNAD de la década así como el índice respectivo de variación acumulado entre ellas, que es la variable de interés. El ingreso promedio del brasileño en edad activa aumenta 15,08% en el período, reflejando el bajo índice de crecimiento anual, de cerca de 1,77% por año, en los ocho años considerados. La columna con años de estudio de los ocupados muestra que el aumento de escolaridad implica un aumento de ingresos de 19,55%, pero que la reducción del retorno de la educación, medida como salario horario promedio por año de estudio, se traduce en un descenso del 9,47% del ingreso. Es de esperarse una caída de los retornos en presencia del aumento de las cantidades.

Políticas Laborales Los ejercicios de descomposición de las fuentes de ingresos y elementos laborales brindan las evidencias empíricas sobre el orígen de la caída de la desigualdad que marcó la última década. Conforme se discutió, el incremento de ingresos recibido por la mitad más pobre de la población fue 318% mayor que el de la elite nacional. A consecuencia de ese incremento, la pobreza cayó 57,2% en el período de seis años iniciado en 2003. Evidenciamos en esta sub- sección las principales políticas, acciones o iniciativas que contribuyeron a la mejora de los ingresos y del bienestar, tornando posible la transformación de los indicadores sociales.

Empleo Formal La legislación laboral es considerada uno de los responsables del denominado "Costo Brasil" conjunto de dificultades que inhiben la inversión debido a los altos costos laborales y a la gran incerteza que ella genera. La CLR fue objeto de discusiones durante la última década, especialmente durante la llamada crisis de desempleo que se produjo entre 1998 y 2003.

Microcrédito El microcrédito constituye un instrumento que contribuyó directamente para la evolución actual del empleo e indirectamente para la caída de la pobreza y desigualdad. La excelencia del modelo CrediAmigo se traduce en su elección, en el lanzamiento del Programa Nacional de Microcrédito en 2011, como referencia básica operacional para los bancos federales como el Banco do Brasil y la Caixa Económica Federal. Su elección como mejor programa de microcrédito latinoamericano en 2009 por el Banco Interamericano y en 2010 por el MixMarket, la principal agencia de rating de microcrédito del continente también sugiere el éxito del programa.

Nueva Agenda de Políticas Relacionadas e Igualdad de Oportunidades e Ingresos Si Brasil quiere proporcionar a su población igualdad efectiva de oportunidades, debe aprovechar mejor las oportunidades ofrecidas por el modelo que combina la existencia de un Estado grande con el funciona- miento de la economía de mercado. En esta sección hacemos un análisis más detallado de las innovaciones a ser incorporadas a la Bolsa Familia y al rol del nuevo plan "Brasil Sin Miseria" en este proceso.

Avances Propuestos Los impactos directos de las transferencias son innegables, pero existe una vertiente importante que es el impacto y los incentivos genera- dos por las condicionalidades, las cuales se dividen por área: educación – frecuencia escolar mínima de 85% para niños y adolescentes entre 6 y 15 años, y mínima de 75% para adolescentes entre 16 y 17 años; salud – seguimiento del calendario de vacunación y del crecimiento y desarrollo para niños menores de 7 años; estudios pre- natales para las embarazadas y seguimiento de las mujeres en fase de amamantamiento entre los 14 y 44 años de edad.

Una innovación seria evitar el uso simple de los ingresos reporta- dos por las personas, para aprovechar el abundante patrimonio de informaciones presentes en el CadÚnico, referentes al acceso y uso de activos. Estas informaciones van desde la configuración física de la vivienda (tipo, número de habitaciones, materiales, piso, techo, paredes etc.), acceso a los distintos servicios públicos (agua, cloacas, luz, etc.), e incluye la educación de todas las personas en el domicilio, acceso y tipo de puesto en la ocupación y en la desocupación de marido y esposa, la presencia de grupos vulnerables como personas con discapacidad, embarazadas, bebés y niños (incluyéndose allí el estatus escolar) así como el acceso a otras transferencias federales.

El Nuevo Federalismo Social La división de trabajo de políticas sociales entre entes federativos fue objeto de la Constitución Brasileña de 1988. El fondo de erradicación de pobreza del año 2000 para la financiación de programas implantados en localidades pobres, como la Bolsa Escolar Federal, dio un segundo paso en esa dirección, pero con decisiones toma- das aún desde Brasilia. Estamos comenzando a dar un tercer paso que moviliza a los Estados a complementar las acciones del Bolsa Familia. Brasil tiene la tradición de imponer leyes y programas nacionales sin experimentarlas antes localmente, como se hace en los Estados Unidos. Como resultado, nos equivocamos más de lo que deberíamos en escala nacional y aprendemos poco. El conocimiento práctico se beneficia cuando una localidad hace una política diferenciada, ya que permite contrastar resultados para observar si la innovación marcó una diferencia. Por ejemplo, cuando el estado de Nueva Jersey aumentó su piso salarial en los años 90, la comparación con la vecina Pensilvania ofreció lecciones para Alan Krueger y David Card en 1995. También la tradición centralista brasileña pierde en el proceso de aprendizaje.

La Experiencia de Río de Janeiro Los pioneros de este nuevo federalismo social son la ciudad y el Estado de Río de Janeiro. Dentro del radio de acción del Plan Brasil sin Miseria e incorporando algunas de las innovaciones propuestas para el BF, el estado y el municipio de Río de Janeiro crearon programas complementarios de transferencia de ingresos, llamados "Mejor Renta" y "Familia Carioca", respectivamente. Ambos innovan en el sistema de pagos, que busca hacer a las personas menos pobres en el presente y en los incentivos a la inversión en capital humano, que hará con que las personas sean menos pobres en el futuro. Se utiliza la estructura operacional del BF, lo que facilita la localización física de los beneficiarios, la emisión de tarjetas y de contraseñas. Otra característica del sistema de pagos es completar la renta estimada de las personas hasta la línea de pobreza fijada, de manera de dar más a quien tiene menos; este temperamento trata a quien es pobre, y solo a él, en la medida exacta de su diferencia.

Chile

Mejorando las oportunidades sociales en chile. opciones de política

• Introducción

El bienestar chileno tiene su nacimiento en el siglo XX, cuando se determinaron mejoras en cuanto al acceso de educación y salud, una de las medidas que se tomaron en cuenta es el descanso que merecían los comerciantes y la ley de instrucción primaria obligatoria para niños entre 7 y 13 años en 1920.

La primera mitad del siglo está marcada por el avance de la cobertura de educación primaria ya que en 1920 era de un 30% y ya para 1950 era de un 60%; aumentando así un 40% en 30 años.

También se encontró un sistema de seguridad social que abarcaba a casi dos tercios de l9os empleados pero eso sí, segmentado según categorías sociales y puestos ocupacionales. El gobierno militar era el protagonista de una gran reforma a La salud y la educación, así como también al sistema de protección social. La educación se promovió por un esquema de financiamiento a través de una subvención per cápita. En la salud se introdujeron seguros privados. El sistema de protección social se focalizo en la población más pobre

• Pobreza, inequidad y oportunidades en chile

En los últimos 20 años Chile ha reducido en un 20% su tasa en cuanto a pobreza se refiere y de la mano también el desarrollo humano.

A modo de comparación en los años 1990 la tasa de pobreza nacional estaba en torno al 40% y la de indigencia era del 15%, en cambio para el año 2009, las tasas de pobreza e indigencia se ubicaban en 11.5% y 3.6% aproximadamente.

• Políticas sociales en chile. entre avances y omisiones

En los años 90 se dio una expansión de gastos en tres áreas:

• Salud

• Educación

• Vivienda

En el caso de la salud, mejoraron las infraestructuras y el personal.

En el caso de educación, también se estuvo focalizado en la infraestructura pero también a la remuneración de los docentes.

En materias de viviendas, se masifica la construcción de viviendas con financiamiento público.

El programa chile solidario es un programa que consiste en combatir la pobreza extrema o indigencia, constituye en sí mismo un sistema de protección social, en el que se dan beneficios sociales.

Este programa tiene tres componentes:

• Apoyo psicosocial

• Acceso a programas sociales

• Subsidios monetarios

El apoyo psicosocial tiene por objeto reconstruir o activar en las familias beneficiarias las actitudes necesarias para contribuir a su propio desarrollo.

En el segundo componente les da a las familias beneficiarias acceso a programas ligados al área de salud, educación, empleo y vivienda. Finalmente el tercer componente les garantiza a los beneficiarios subsidios de consumo de agua potable, acceso a la pensión básica solidaria, subsidios para jóvenes menores a 18 años, entre otros.

En este punto se llegó a la conclusión que para avanzar en el reconocimiento de garantías en salud y garantizar la oportunidad del tratamiento es necesario invertir más fuertemente en el capital humano, infraestructura y equipamiento en el sector público. El seguro de Desempleo (SD) comienza a regir en Chile en el 2002, es voluntario para aquellos trabajadores que hubieran firmado contratos con posterioridad a esta fecha.

En el año 1981 Chile reforma su sistema de pensiones, pasando de un sistema de reparto a un sistema de capitalización individual, pero aquí se encontraron problemas:

• La cobertura del sistema de pensiones aun con una cobertura promedio envidiable para los países latinos estaba muy segada hacia los individuos de mayor ingreso y nivel educativo.

• Una fracción muy alta de individuos (más que todo mujeres) presentaban grandes lagunas previsionales por lo cual no se daban las garantías de acceso a prestaciones ni tasa de reemplazo adecuadas.

Se crea el programa Chile crece contigo que aporta una mirada integral brindando apoyo económico, asistencia técnica y acceso preferencial a cuidado infantil a la población de menores recursos. Este programa constaba de varios componentes:

• El de apoyo al recién nacido que entrega implementos de vestuario, folletos informativos y material para el estímulo de los recién nacidos.

• Hay otros componentes que brindan un cierto conjunto de prestaciones garantizadas en un 60% para cubrir la sala cuna y servicios para discapacitados.

Aquí se desprenderá todo lo necesario que hay que hacer para resolver y promover los problemas de educación. En este punto se genera la competitividad en colegios tanto públicos como privados, por un lado se han mostrado grandes avances en la cobertura de la enseñanza básica y media e inclusive ha mejorado de manera importante en comprensión lectora, pero por el otro el sistema educativo es altamente desigual y fragmentado, en esto radica un gran problema ya que ni los colegios de elite generan resultados comparables al nivel promedio de países desarrollados.

La expansión del sistema de educación superior se realiza fundamentalmente a partir de la creación de Universidades Privadas y centros de formación técnica. El sistema de educación superior está claramente tan segmentado como lo está el sistema de educación básica y media.

• Por un chile más equitativo e igualitario. propuestas de política

Ya aquí se ha llegado al extremo de acreditar algunas instituciones o carreras por un año, con lo que esta institución puede promocionar en su folletería el sello de "acreditada" y puede también acceder a recursos estatales por cumplir con este requisito.

• Conclusiones

Chile sin lugar a dudas en la actualidad uno de los países con mejores indicadores de desarrollo económico y social en América Latina, mucho de este avance ha estado ligado a los programas de combate de pobreza, los esfuerzos en logran una mayor focalización de gasto social, reforma en el sistema de pensiones y el establecimiento de un programa de atención integral a la primera infancia.

Ecuador

Pobreza, desigualdad de oportunidades y políticas públicas en el ecuador

• 1. Introducción

En los últimos 22 años la pobreza urbana ha mostrado fuertes variaciones, luego de haber llegado a niveles muy altos en los años 90, desde que el país de dolarizo ha mostrado una constante e importante reducción.

• 2. La evolución de la pobreza urbana y de la distribución del ingreso

Los datos de inflación sugieren que si existe una correlación entre inflación y pobreza, pues a mayor inflación, mayor nivel de pobreza, mientras que la mayor caída de la inflación coincide con la mayor caída de la pobreza. El gasto social y las remesas no tienen un efecto significativo en la pobreza. En el caso del gasto social, es cuestionable si los receptores de esos gastos son los pobres. En general, mucho del gasto público no llega a los más pobres, el caso más extremo son los subsidios a los combustibles que benefician especialmente al 20% más rico de la población.

• 3. Medidas para la distribución del ingreso y la reducción de la pobreza

En el ámbito laboral, la modificación más relevante fue la creación de la contratación por horas. En definitiva, el punto esencial de esta sección presentar las dificultades del mercado laboral ecuatoriano, un lugar donde potenciales empleados y empleadores podrían encontrarse pero que está caracterizado por estructuras que dificultan esta interacción. Los grupos de población más vulnerables son los más afectados por esta situación y son los que más se beneficiarían de un cambio de estructura. Este cambio implicaría romper, en cierta forma, el modelo asistencialista de las política sociales hacia una fuente auto-sostenida de ingreso y una gran integración al mercado.

• 4. Recomendaciones de política

La primera recomendación apunta el tema de la focalización de esta transferencia de efectivo. La primera recomendación en cuanto a las necesidades de cambios estructurales en el mercado laboral para permitir la superación de la pobreza parece una obviedad, a pesar de esto, se hace difícil de implementar.

• 5. Conclusiones

Este trabajo contribuyo a la discusión del tema de políticas en el ecuador en un momento histórico en el cual la racionalidad populista puede utilizarlas como plataforma política y clientelar.

Guatemala

Pobreza, desigualdad de oportunidades y políticas públicas en Guatemala

• 1. Introducción

Las políticas públicas, desde el fin de los regímenes militares y posteriores a los acuerdos de paz, cada uno de los gobiernos que han sucedido ha abordado el tema de la pobreza implementando diferentes tipos de políticas y programas con el objetivo de romper este ciclo de pobreza.

• 2. Pobreza, desigualdad y contexto económico

Se considera que para lograr el desarrollo y el crecimiento económico la sociedad debe invertir en la generación de educación, salud, redes sociales, a fin de que esas personas puedan aprovechar las oportunidades para salir de la pobreza. En educación se encuentra que solo un poco más del 60% de quienes están inscritos logran aprobar el grado de nivel primario pero en el nivel diversificado las tasas de promoción son un poco más altas. Al analizar el gasto en la educación y salud de Guatemala comparado con el que realizan los países latinoamericanos que tienen los mejores indicadores sociales, medidos a través del IDH, se hace evidente que ese gasto juega un rol importante en los resultados del desarrollo.

• 3. La persistencia de la pobreza

Los factores pueden explicar los raquíticos resultados de las políticas públicas dadas la persistencia de los altos indicadores de la pobreza. Y es que no se puede argumentar que la pobreza es cuestión de crecimiento económico porque el país muestra en promedio un crecimiento económico positivo. Tampoco se puede argumentar la falta de iniciativas para atenderla porque en los últimos 20 años se han venido implementando diferentes programas con ese fin.

• 4. Recomendaciones de política pública

Actualmente se identifican dos iniciativas que pueden contribuir a reducir la pobreza:

• La Ley de Desarrollo Social que busca impulsar el desarrollo de las comunidades rurales del país, esto se hace posible permitiendo que los pequeños productores agrícolas tengan acceso a créditos.

• La otra iniciativa es el programa de TMC que busca desarrollar las capacidades humanas que permitan a los futuros adultos tener oportunidades de mejorar su bienestar además de romper el ciclo de la pobreza inter-generacional.

• 5. Conclusiones

Las políticas de reducción de la pobreza han tenido poca incidencia en disminuirla, ya que de acuerdo con la evidencia el envío de remesas por parte de migrantes en el extranjero es la principal explicación de su decremento. El sector salud no ha tenido mucha mejora ya que no es prioridad para las políticas públicas. El programa TMC se estima que dará resultados pero a largo plazo y la ley de desarrollo rural integral resulta ser un buen complemento al programa de TMC, ya que impulsa varias iniciativas que buscan generar oportunidades de empleo para los más pobres. El combate contra la pobreza y la desigualdad. Lecciones y propuestas de política: el caso de Colombia La pobreza en Colombia ha mostrado una tendencia decreciente en los últimos años. Sin embargo, casi la mitad la población colombiana continúa siendo pobre. Aunque por motivos metodológicos, en Colombia no existe una serie de pobreza continua en el tiempo, con las nuevas encuestas de hogares la Misión de Pobreza ha construido una seria empalmada desde 2002 a 20092. No obstante, esta serie no puede ser comparada con cifras de años anteriores debido a cambios en la metodología de la encuesta en 2002.

Según las estadísticas, en el 2002 la pobreza en Colombia era de 49,4% la cual disminuyó a 45% en el 2005 y finalmente a 37,2% en el 2010. Así, a pesar de la disminución reciente observada en los niveles de pobreza, casi un 40% de la población continúa percibiendo ingresos por debajo de los necesarios para consumir la canasta mínima. Adicionalmente, el porcentaje de hogares por debajo de la línea de pobreza extrema alcanza un poco más del 12% en el 2010, sólo 5 puntos porcentuales menos que en el 2002.

Colombia

• 1. Política social, mercado laboral, pobreza y desigualdad en Colombia.

A. Política Social En la última década se han implementado una serie de programas sociales que intentan mitigar la pobreza y mejorar las condiciones de vida de los más desfavorecidos. Dentro de los programas más importantes se encuentran la Red UNIDOS (antes JUNTOS), Familias en Acción (transferencias monetarias condicionadas), el régimen subsidiado de salud, la atención a la primera infancia, los programas de educación vocacional del SENA entre otros.

B. Mercado laboral En cuanto a los beneficios por tipos de trabajador y contrato laboral, está ampliamente documentado el aumento en la informalidad en Colombia alcanzando casi el 60% de los trabajadores. Además, recientemente se ha evidenciado el aumento sustancial del empleo temporal en Colombia, que en la industria manufacturera alcanza un poco más del 30% del empleo, y del cooperativismo como forma de prestación de servicios laborales (Parra Torrado, 2011).

• 2. Recomendaciones de política.

Hay una serie de recomendaciones en cuanto al diseño y la implementación de la política social encaminada a corregir problemas estructurales que no permiten una mayor efectividad y eficiencia. Adicionalmente, teniendo en cuenta las diferencias presentadas entre los beneficios de protección social recibidos por tipo de trabajador se hacen recomendaciones sobre el mercado laboral en Colombia con el fin de alcanzar mayor igualdad entre los mismos.

En cuanto a la política social, del estudio se desprenden cuatro grandes recomendaciones. En primer lugar, mejorar la cobertura y focalización de los programas que tienen como objetivo favorecer a la población más pobre y vulnerable. Es claro que en Colombia se ha hecho un gran esfuerzo por ajustar los instrumentos de focalización y recientemente se lanzó una nueva versión del Sisbén (Sistema de Selección de Beneficiarios). Sin embargo, en el análisis de los datos se observa que una buena parte de la población pobre no recibe los beneficios y en contraste existen importantes filtraciones. En segundo lugar, resulta extremadamente necesario incluir en el diseño de los programas condiciones de salida bien definidas y de amplio conocimiento para los beneficiarios. Una buena parte de los programas sociales, los de asistencia social, deben prestar beneficios temporales y no permanentes. Éstos han sido diseñados para asistir a las personas en situaciones de vulnerabilidad y servir como plataforma para que puedan superar tales condiciones. No debe ser pues su objetivo convertir los beneficiarios en entes dependientes generando incentivos perversos que solo perpetúan la pobreza. En tercer lugar, es fundamental que se desarrollen sistemas de monitoreo y se realicen evaluaciones de cada uno de los programas que implementa el gobierno. Sería ideal que los sistemas de monitoreo y las evaluaciones hicieran parte del diseño del programa para garantizar una mayor coordinación entre las actividades del programa y la evaluación misma. El monitoreo y las evaluaciones son elementos imprescindibles en las buenas prácticas de formulación e implementación de política siendo que arrojan información fundamental acerca de las debilidades y fortalezas del programa. Por último, es esencial que se mantenga una adecuada articulación de la política social en cuanto a la coordinación de la oferta de los distintos programas. De esta manera, se pueden generar sinergias importantes que no solo fortalezcan el sistema sino que acrecienten las posibilidades de éxito de cada uno de los programas individualmente. Además, una adecuada articulación de los programas permitiría mejorar su focalización. Asimismo, es primordial que se mantengan sistemas de información confiables, ricos en datos, y actualizados. Adicionalmente, estos sistemas de información deben permitir la coordinación de los programas y así una más efectiva ejecución y una mejor focalización de los mismos.

Costa rica

El combate a la pobreza y la desigualdad en Costa Rica: avances, retrocesos, lecciones y propuestas de política

• 1. Estado y evolución reciente de la pobreza, la desigualdad y la situación social.

Costa Rica se caracteriza por una amplia inversión pública social y de larga data, que le ha permitido alcanzar niveles de desarrollo social elevados y bajos niveles de pobreza y desigualdad. El gasto público social se ubica en torno al 18% del Producto Interno Bruto, como promedio de las últimas dos décadas, pasando del 15% en 1990 al 22% veinte años más tarde. Esta prioridad macroeconómica de la inversión social resulta de las más altas en la región latinoamericana, como documenta anualmente la CEPAL, y se combina también con una alta y creciente prioridad fiscal, donde al menos dos de cada tres colones gastados por el gobierno general se destinan a ella. Pese a este repunte de la inversión social en las dos últimas décadas, aún se mantiene en el 2010 un 5% por debajo de la inversión social por habitante que se tenía tres décadas atrás (1980), de modo que no se ha podido recuperar, del todo, la contracción de cerca del 30% en la inversión real por habitante sufrida durante los años ochenta y que repercute en los resultados distributivos del presente (Trejos, 2011). Si bien es posible que el nivel de inversión social existente en 1980 no era sostenible con la estructura tributaria del momento, es claro que esta se torna aún más insuficiente dados los niveles de desigualdad y pobreza prevalecientes, la deuda social acumulada en la educación básica que limita la competitividad del país y las crecientes demandas por servicios de mayor calidad y sofisticación que surgen al mejorar el nivel de vida de la población.

La descomposición de la inversión pública social se muestra en el cuadro 1 para tres puntos en el tiempo. Varias conclusiones se derivan de esta información. En primer lugar, el dinamismo fue mayor en el primer decenio que en el segundo, por el descenso observado en el primer lustro del 2000, aunque el descenso en el crecimiento de la población en la última década hace que la evolución por habitante sea similar. En segundo lugar, la inversión social se concentra en las políticas universales de educación y salud, aún excluyendo lo destinado a la educación superior (definidas como parte de las políticas sociales restrictivas). En tercer lugar, el sector educativo ha mostrado una mayor prioridad en todo ese lapso, ganando participación en la inversión social. Por el contrario, el sector salud ha evidenciado una débil expansión en ambos tramos, de modo que pierde participación. Finalmente, en la década del noventa se expande el sector de seguridad social debido a las pensiones contributivas (servicios contributivos), pues los programas selectivos, incluido vivienda enfrentan una contracción. En la década siguiente, la evolución es inversa: las pensiones contributivas crecen poco y los programas selectivos muestran una amplia expansión, particularmente durante la segunda mitad del decenio, sin lograr recuperar su peso inicial.

• 2. Políticas que han afectado los resultados distributivos.

Los resultados distributivos, pobreza y desigualdad, observados en las dos últimas décadas son producto de procesos que vienen desde atrás, como la globalización y el cambio tecnológico, y que han sido reforzados, en sentido positivo o negativo, por medidas aplicadas en este período o en períodos previos, tanto en el ámbito económico como el social.

2.1. Creación de oportunidades: las políticas económicas. Los ingresos de las familias dependen mayoritariamente de los ingresos del trabajo y la mejora de esos ingresos reales determina las posibilidades de reducir la pobreza y la desigualdad. Por ello, la generación de empleo productivo y bien remunerado es una condición necesaria, aunque no suficiente, para lograr estas mejoras distributivas. Esta generación de empleo de calidad depende de un crecimiento económico elevado y sostenido, crecimiento que depende de las políticas económicas y de los choques externos enfrentados. Como se ha mostrado, durante las dos últimas décadas, el crecimiento ha sido limitado y sobre todo muy volátil, lo que limita las posibilidades de mejoramiento de los ingresos familiares.

2.2. Creación de capacidades: las políticas sociales universales. La creación de empleos de calidad y bien remunerados resulta insuficiente para reducir los niveles de pobreza y de desigualdad si las personas no cuentan con las competencias necesarias para acceder a ellos. La creación (servicios educativos) y protección (servicios de salud) de capital humano resulta básico para complementar la ampliación de las oportunidades. Dentro de estas políticas, la educación secundaria es la que muestra las mayores limitaciones y la que explica parte del estancamiento de la pobreza y del aumento de la desigualdad.

2.3. Transferencias en dinero: pensiones y políticas sociales selectivas. Si bien los ingresos del trabajo son el principal componente del ingreso familiar, las transferencias corrientes van adquiriendo una creciente importancia y sobre ellas pueden impactar las políticas públicas, principalmente para reducir la pobreza. Las transferencias estatales son dedos tipos. Las de mayor peso son las pensiones contributivas, el resto proviene de políticas sociales selectivas dirigidas a la población pobre o vulnerable.

3. Recomendaciones de políticas públicas. El análisis previo mostró que los resultados distributivos en las dos últimas décadas han sido mixtos: reducciones en la incidencia de la pobreza y aumento en la desigualdad. La inversión social también ha estado aumentando, sin que su composición sea la óptima, y las dificultades fiscales amenazan su sostenibilidad financiera. A partir del análisis de algunas medidas que explican los resultados distributivos es posible plantear un conjunto de recomendaciones.

3.1. Promover la generación de oportunidades laborales. La forma más efectiva de reducir drásticamente el riesgo de pobreza de un hogar es incorporando exitosamente un segundo miembro al mercado de trabajo. Por ello la generación de empleo es fundamental, aunque ello no implica que las acciones tendientes a mejorar los ingresos laborales reales no sean importantes.

3.2. Ampliar la formación de capacidades. El riesgo de sufrir pobreza se reduce marcadamente al aumentar el capital humano de los ocupados y el nivel de educación secundaria resulta el umbral mínimo para garantizar una inserción laboral de calidad. Esto apunta a acciones en el campo educativo y de capacitación.

3.3. Ampliar la protección social de los trabajadores. Pese a que el acceso a la seguridad social es bastante extendido entre los trabajadores y sus familias, es claro que los que se encuentran en situación de pobreza tienden a tener simultáneamente una menor protección. Ello demanda de acciones para aumentar su protección.

Mexico

Pobreza, desigualdad de oportunidades y políticas públicas en México: el combate contra la pobreza y desigualdad La pobreza, desigualdad, exclusión y movilidad social han sido extensamente tratadas durante la historia de México, dadas sus características socioeconómicas. En su Ensayo político sobre el reino de la Nueva España, en 1806, Alejandro de Humboldt señalaba: "México es el país de la desigualdad. Acaso en ninguna parte la hay más espantosa en la distribución de fortunas, civilización, cultivo de la tierra y población (…) Los indios mexicanos, considerándolos en masa presentan el espectáculo de la miseria." Los altos niveles de desigualdad y pobreza se han reproducido tanto en épocas liberales como conservadoras. La concentración de las industrias, tierras y capitales a finales del siglo XIX e inicios del XX precipitó una revolución que causó un millón de muertos, la destrucción de las vías de comunicación, el éxodo de los capitales y la casi nula disponibilidad de recursos en las arcas públicas.

A partir de los años 30 se estructuró una estrategia económica basada en la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) y en el desarrollo de una política social activa, como lo enumera detalladamente Ordoñez con respecto a las políticas sociales de la ISI, su debilitamiento y crisis reforma agraria basada en la formación de ejidos colectivos, educación básica generalizada (en aquel entonces centrada en la primaria), nacionalización de los ferrocarriles y uso de los mismos para transportar con subsidio los recursos del campo a la ciudad, creación de la CONASUPO (Compañía Nacional de Subsistencias Populares, que adquiría cultivos básicos del campo para venderlos en zonas populares de las ciudades a precios subsidiados), creación de estructuras financieras de crédito para productores rurales y urbanos instauración en 1933 del salario mínimo, etc. En 1942 se creó el Instituto Mexicano del Seguro Social, en 1959 el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores.

En los setenta se incorporaron a la Constitución los derechos al trabajo y a la capacitación y en los ochenta a la vivienda y a la salud. Sin embargo, este esquema se fue diluyendo paulatinamente desde 1940 y la promoción económica se centró en empresas y agentes de mayor tamaño económico El esquema general de desarrollo hasta inicios de los setenta partía de las hipótesis dualistas del modelo Lewis (desarrollo económico con oferta ilimitada de trabajo), esperando que paulatinamente el sector moderno absorbiese al atrasado y simultáneamente se redujesen las diferencias de productividad e ingresos entre ambos. La lógica industrializadora se fincaba en el modelo cepalino de una economía protegida, con adaptaciones propias para lograr la generación suficiente de ahorro interno, con estabilidad de precios, lo que fue llamado el desarrollo estabilizador 1954-1970.

La economía mexicana creció significativamente entre los años treinta y sesenta, pero el crecimiento del empleo denominado moderno lo hizo más lentamente que la producción moderna. El país se industrializaba en cuanto a la estructura del Producto Interno Bruto (PIB), pero mucho menos en cuanto a empleo. La sustitución de importaciones no se acompañó de una de exportaciones; México siguió dependiendo de la venta de plata, algodón, café, azúcar, henequén, yute, cobre, plomo y otros productos agropecuarios y minerales durante todo el proceso.

Bajo estas condiciones, la reducción de la pobreza era cada vez menor y el crecimiento de la demanda fue liderado por las crecientes capas de asalariados que, entre 1962 y 1976 tuvieron importantes incrementos en su poder adquisitivo. Así, la distribución se estratificó en tres grandes bloques: un 5% de los hogares con alto poder adquisitivo, un 35% de capas medias asalariadas en ascenso y un 60% de población que se mantenía en el sector agropecuario o que emigraba a las ciudades para incorporarse al sector de la construcción, a trabajo doméstico pagado, al micro-comercio o a servicios no estructurados (informales).

Entre 1978 y 1981 México creció a tasas anuales de entre 7 y 9%, debido al auge petrolero y a la oferta de crédito externo, lo que permitió un repunte en el empleo formal y el desarrollo de programas sociales. En 1982 la situación se revirtió, el país cayó en agosto en suspensión de pagos y el crecimiento económico fue nulo hasta 1989, acompañándose de una inflación anual de entre 60 y 160%. Evidentemente esto implicó un empobrecimiento social drástico y un incremento de la desigualdad.

México se integró en 1986 al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), iniciando un proceso de apertura externa, acompañado de la liberalización interna desde 1982. La estrategia macroeconómica se transformó súbitamente, se renegoció la deuda externa (1989) y se inició la negociación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y Canadá, aprobado en 1992 y puesto en marcha en 1994. La nueva estrategia permitió frenar la inflación y recuperar cierta capacidad de crecimiento, a costa de un déficit externo creciente, una gran dependencia de la inversión especulativa y una creciente concentración del ingreso. Ante la incapacidad de sostener el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos, que entre 1990 y 1994 había acumulado cerca de 100,000 millones de dólares, México entró en una nueva crisis en 1994, por lo que efectuó un nuevo ajuste mayor, trayendo consigo un empobrecimiento entre 1994 y 1996, aunque con una ligera disminución en la concentración del ingreso (corrección de la desigualdad en empobrecimiento generalizado).

A partir de 1996 se recuperó la capacidad de crecimiento, aunque a tasas cada vez menores y con nuevos periodos críticos, asociados a los ciclos internacionales (particularmente en el 2001 y en el 2008-2009). Los salarios reales y las prestaciones básicas se han reducido. La inflación se ha controlado, pero es tendencialmente mayor para los hogares de menores ingresos.4 La concentración del ingreso tendió ligeramente a una mayor igualdad entre el 2000 y 2004, pero se ha reconcentrado, también levemente, desde entonces hasta el 2008, disminuyendo de manera poco significativa en el 2010. Así, la severa desigualdad prácticamente se ha mantenido estable en el primer decenio del Siglo XXI (Cortés, 2011).

En el contexto del riesgo recesivo internacional del 2012, de las subsecuentes expectativas de austeridad y la extraversión de la economía mexicana, el panorama es complejo: un mercado externo deprimido y un mercado interno débil, pequeño y desestructurado son las características que deberán ser consideradas en la definición de políticas económicas y sociales en el futuro próximo.

Evolución de la pobreza y la desigualdad 1990-2010 Evolución de la pobreza 1990-2010 Una innovación significativa a fines del siglo XX fue la creación del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México (CTMPM). Éste integró a la mayor parte de los principales expertos nacionales sobre medición de la pobreza y análisis de la desigualdad, provenientes de diversos horizontes ideológicos, con el fin de generar una medición común y oficial de la pobreza en México.5 Se trabajó esencialmente con los resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, publicada cada dos años por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, INEGI. Con base en esta fuente el CTMPM delimitó tres líneas de pobreza, las que fueron retomadas y adecuadas por la Secretaría de Desarrollo Social del gobierno federal para delimitar la pobreza en tres campos, con base en una metodología de línea de pobreza y con base en la canasta normativa alimentaria definida por la CEPAL para México. Estas tres líneas fueron:

• Pobreza Alimentaria: "Proporción de hogares cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentación, dados los requerimientos establecidos en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL". • Pobreza de capacidades: Proporción de hogares cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir el patrón básico de alimentación, salud (paquete básico de salud) y educación (básica primaria y secundaria).

• Pobreza de patrimonio: Proporción de hogares cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, vestido, calzado, vivienda, salud, transporte público y educación (SEDESOL, 2002).

La desigualdad y la pobreza mexicana en el contexto internacional La mayor parte de los 153 países que cuentan con registros sobre distribución del ingreso de los hogares (51.7%, Banco Mundial) registran índices de Gini inferiores a 0.4. Ninguno de ellos es latinoamericano o del Caribe. De los 24 países de esta región que calculan tales registros, 42% se encuentran en niveles elevados, con índices de entre 0.4 y 0.5. El 58% de los restantes en la región tiene niveles de concentración aún mayor, pese a que a nivel mundial sólo 19% de las naciones se ubican en ese estrato. De los 29 países con peor reparto del ingreso 14 son latinoamericanos ó del Caribe (12 latinoamericanos más Belice y Surinam). En este grupo de países con la peor distribución se encuentra México. Sólo las Islas Seychelles y México combinan un ingreso per cápita superior a 14,000 dólares (PPP internacional a precios corrientes, convertido a US Dólares) con un Gini mayor a 0.5.7 México representa el paradójico caso de un país considerado Clase Media Alta en los informes de desarrollo del Banco Mundial, en donde la concentración del ingreso y las condiciones sociales conducen a un elevado nivel de pobreza: 8.6% de su población, en el 2008, sobrevivía con menos de dos dólares diarios (PPP). Otros países con Ingreso Per Cápita y Gini semejantes, contaban con proporciones significativamente menores de ingresos inferiores a los dos dólares diarios: en Chile, con un Ingreso Per Cápita menor y un Gini mayor, se registra como inexistente la población que percibe menos de dos dólares diarios PPP; Costa Rica, con un ingreso per cápita inferior al de México en 24.5% y un Gini de 0.503 (vs 0.517 de México), cuenta con una población con ingresos inferiores a los dos dólares diarios de 5.4% versus 8.6% de México.

Las políticas sociales Los altos niveles de pobreza y vulnerabilidad no se explican por la ausencia de política social. Desde los años treinta se han generados políticas enfocadas a los pobres y desde los cincuenta se han estructurado programas integrales. En los años setenta México se enfrentó a la disyuntiva de mantener un crecimiento concentrador de la riqueza o procurar una mejor distribución, lo que llevó al diseño y extensión de programas hacia la población marginada. Desde fines de los años ochenta se han desarrollado múltiples programas focalizados y semi-focalizados incluyendo transferencias de ingresos. En 1954 fue creado el FIRA (Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura), cobró fuerza en los setenta y continúa hasta hoy. Su objetivo es otorgar crédito, garantías, capacitación, asistencia técnica y transferencia de tecnología a los sectores agropecuario, rural y pesquero. Opera como banca de segundo piso, con patrimonio propio y coloca recursos mediante Intermediarios.

En 1977 se creó el Proyecto de Desarrollo Rural Integral (PIDER), para apoyar inversiones productivas y sociales en el campo. Y también en los setenta se creó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, COPLAMAR, que consistió en un amplio programa de inversión pública para el apoyo en alimentación, educación, salud y vivienda en zonas marginadas. En especial se desarrolló el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), con el fin de lograr la autosuficiencia alimentaria y desarrollar la producción campesina. El COPLAMAR y el SAM fueron financiados fundamentalmente por la renta petrolera obtenida en el periodo 1978-1982, por lo que fueron prácticamente suspendidos ante la crisis de la deuda externa (1982-1989).

En los años ochenta, ante la crisis económica de México, la política social fue desmembrada y sólo se establecieron pequeños programas emergentes de empleo, como el de Becas de Capacitación de Desempleados (PROBECAT).

A partir de 1988 se generó una nueva política social, con la instalación del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Construido sobre un esquema participativo y de enorme incidencia política, se dirigió hacia una gran variedad de actividades productivas y sociales, entre las que destacaron la construcción de carreteras y caminos, así como la creación de infraestructura municipal en zonas marginadas. Si bien no fue un programa estrictamente focalizado en población en condiciones de pobreza, sí comenzó a generar una focalización territorial mayor. Adicionalmente, se estableció el Programa de Apoyos Productivos al Campo para financiar la producción de básicos, principalmente en apoyo a campesinos en extrema pobreza. Cabe señalar que este último programa ha sido objeto de severos desvíos.

Oportunidades El programa "OPORTUNIDADES" es el principal estandarte de política focalizada y transferencias de ingreso condicionadas en México, es decir, de apoyos económicos directos a cambio de formación en capital humano por parte de los hogares. Es un programa que ofrece montos diferenciados de ingreso a los hogares en condiciones de pobreza, mediante procesos de selección para determinar la condición de pobreza del beneficiario. El hogar recibe adicionalmente atención en salud, especialmente para la vigilancia de evolución de peso y talla de los menores de edad, así como en educación, por lo cual, es obligación del hogar que los menores de edad permanezcan en el sistema educativo y asistan a los centros de salud para mantener el estímulo económico. OPORTUNIDADES mantiene hasta ahora el diseño que busca superar la pobreza mediante el incremento de las capacidades básicas de las familias, en especial de los menores, mediante transferencias educativas (o becas) para facilitar que los niños y jóvenes (especialmente las mujeres que abandonan antes la escuela en el sector rural) estudien la educación básica completa (hasta secundaria); atención básica a la salud de todos los miembros de la familia, a través del fomento a la utilización de los servicios existentes de salud; transferencias y apoyos para mejorar el consumo alimenticio y el estado nutricional de las familias pobres (especialmente de niños, niñas y mujeres, quienes sufren más las carencias nutricionales). El Banco Mundial consideró en el 2004 que no sólo se habían reducido la pobreza extrema y la moderada en cuanto a ingresos monetarios, sino también en consumo directo: el aumento en la dotación de servicios básicos produjo un decremento en la mortalidad infantil y un aumento en la matrícula de educación secundaria. Se destacó el éxito en la concepción y focalización de OPORTUNIDADES. Pese a ello, el análisis del BM matizó la idea de que la reducción señalada haya sido gracias fundamentalmente a las políticas públicas. El Informe destaca, en cambio, la importancia de las remesas y las transferencias (OPORTUNIDADES y PROCAMPO) para reducir la pobreza extrema rural. Estas últimas representaron en el 2002 19.5% del ingreso del 20% más pobre del sector rural, prácticamente el doble de las transferencias OPORTUNIDADES (10.2%) (p. 83 del Informe). Sin embargo, estas fuentes están desligadas de la actividad productiva interna, lo que separa la evolución de la pobreza de la macroeconomía. ¿Cómo asegurar así una reducción durable de la pobreza? Si bien el informe destaca la importancia de la educación en los ingresos de los trabajadores, señala que no es automática la obtención de un mayor ingreso debido a un mayor nivel educativo. El Informe destaca: "hubo un notable aumento en el nivel educacional de los jefes de familia que viven en pobreza y en la pobreza extrema", pero "la educación no se recompensó con ingresos más altos por la falta de expansión de las oportunidades de ganancia" (p. 61). Es decir, "invertir" en la educación no significa que se logre un incremento de los ingresos de los pobres con educación incrementada.

Carencias, insuficiencias y riesgos de las tendencias y políticas focalizadas de transferencias sociales En México, más allá de las reducciones logradas durante breves periodos, se sigue constatando el mantenimiento estructural de la pobreza para la mayoría. Si la generación de la riqueza de un país es un resultado atribuible -al menos- al conjunto de la sociedad (más una infinidad de externalidades), la persistencia de la pobreza refleja la presencia de una sociedad considerada "clase media alta" en las estadísticas del Banco Mundial y del PNUD, en la que menos de la mitad accede a niveles de consumo que superan los umbrales de pobreza, sea en el periodo de mayor éxito de los programas focalizados, sea en el 2010 luego de la recesión 2008-2009.

En cuanto a la evaluación específica de las políticas frente a la pobreza, el Banco Mundial dista de circunscribirse a la convalidación de las acciones gubernamentales. El informe del 2004 destacó la falta de integración operativa entre los múltiples programas de la estrategia del gobierno 2000-2006 y que sigue siendo la base del 2006-2012: el escaso impacto de las políticas en los ingresos de la población, la mala calidad y la desigualdad en educación y salud, el reducido crédito para vivienda popular, la baja infraestructura económica y de inversión pública, los problemas de focalización de políticas públicas y la insuficiencia de evaluaciones sobre el impacto de la descentralización del gasto público sobre la reducción de la pobreza. Entre el 2006 y el 2011 se han atacado dos de estos problemas de la siguiente forma:

Primero, se ha incrementado el crédito para vivienda. Así, se ha generado un auge de construcción de vivienda popular y media, incluyendo créditos de largo plazo para casas valuadas desde el equivalente a 11,000 dólares. Sin embargo, gran parte de ellas están lejos de las ciudades, cuentan con pocas vías de comunicación, carecen de servicios suficientes en educación, salud, recreación e instalaciones culturales, cuentan con espacios exiguos, son muy vulnerables a fenómenos naturales y se fabrican con materiales de baja calidad. Segundo, se ha implantado el Seguro Popular de salud, bajo un esquema de afiliación individual autónomo a la disponibilidad de un empleo formal, con lo que se cubrió la atención básica de cerca de 21 millones de personas al 2008. El aseguramiento representa un avance en la atención a la salud de primer nivel, aunque cuenta con problemas en la disponibilidad de medicamentos, instalaciones y personal suficiente, así como en la atención de requerimientos de salud de segundo y tercer nivel. Este esquema implica un problema de coherencia entre el lenguaje de las autoridades, según el cual se trata de un mecanismo que contribuye a que se respeten los derechos de los pobres (en especial el de salud) pero éstos no pueden demandar su garantía, ya que no se trata de un mecanismo que permita el ejercicio de un derecho sino de la cobertura de un seguro individualizado. Destaca la desigualdad en la atención, en función del tipo de aseguramiento del beneficiario y la carencia de esquemas que permitan un incremento en las posibilidades de acceder a un esquema de jubilación.

Vivir Mejor y el sector salud como punta de lanza de la política social 2006-2012 La estrategia del Gobierno Calderón, Vivir Mejor, contiene las mismas bases de acción y orientación teórica y metodológica que la administración previa. Pretende la construcción de una red de protección social basándose en cinco vertientes:

• Asistencia a personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad (adultos mayores, indígenas, personas con discapacidad, mujeres víctimas de violencia y maltrato, niños y adolescentes en situación de riesgo, y jornaleros agrícolas). Ello implica la articulación de una gran diversidad de programas para focalizarse en cada grupo vulnerable, exceptuando el Programa 70 y Más, dirigido a todos los adultos mayores de localidades menores a 20,000 habitantes. Sin embargo, cada programa se basa en recursos exiguos con respecto al problema. Por ejemplo, en el primer semestre de 2008 el Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas contó con 61.8 millones de pesos (4.75 millones de dólares), cuando había 3.1 millones de trabajadores agrícolas subordinados (preponderantemente jornaleros), de los que 1.64 millones percibían ingresos de cuando mucho un salario mínimo (INEGI, ENOE, 3er trimestre 2008) y otros 0.89 millones entre uno y dos salarios mínimos. Es decir, se contó con un presupuesto de 4.75 millones de dólares para atender la pobreza específica de 2.53 millones de trabajadores, es decir, un promedio de 1.87 dólares por trabajador.

• Protección ante gastos catastróficos de salud, con referencia al Seguro Popular, que se enfoca "a reforzar la afiliación de todos los mexicanos que por su condición laboral no cuentan con seguridad social en salud y voluntariamente lo soliciten y contribuir con ello al logro de la cobertura universal en salud" (CNPSS, 2011: 20). Ya no es solo un programa, porque está inserto en la Ley General de Salud (2003) y pretende afiliar a quienes no cuenten con seguro de salud y, con ello, completar la cobertura universal en 2011.

• Protección ante pérdida temporal del empleo (Gobierno Federal, 2008: 41). Principalmente mediante becas de capacitación que se han desarrollado desde 1984, con créditos del Banco Mundial y, posteriormente, del Banco Interamericano de Desarrollo.

• Acciones de apoyo ante coyunturas de mercado Igualmente se considera el establecimiento de un programa de subsidios públicos para la contratación inicial de un trabajador (Programa del Primer Empleo), así como un apoyo alimentario mensual para para compensar la inflación alimentaria, para los beneficiarios de OPORTUNIDADES.

• Protección ante desastres naturales, principalmente a través del Seguro Popular y del Programa 70 y Más. A ello cabe agregar el uso de contingencias económico ambientales, como la derivada de la actual sequía, particularmente destructiva hacia el sector agropecuario en el periodo 2011-2012.

Recomendaciones de políticas públicas En las perspectivas de políticas macroeconómicas y macro sociales, es básico avanzar en la discusión sobre los fundamentos y contenidos de ambas para el contexto específico de México, o en conjunto, de sociedades tan heterogéneas como las latinoamericanas.

En política económica, para reducir estructuralmente la pobreza, se requiere atender no sólo la esfera del consumo (monetario o de servicios), sino incidir en los determinantes de generación y distribución de la riqueza (acceso al crédito, capital, empleo y recursos naturales). ¿Debe ser la búsqueda de competitividad y de promoción a la inversión privada el eje de la política de crecimiento y distribución? Ello deberá responderse desde múltiples visiones teóricas y desde la experiencia histórica específica.

Paraguay

Pobreza, desigualdad de oportunidades y políticas públicas en Paraguay, 1990-2010 Relación entre pobreza, oportunidades y desigualdad El Paraguay es uno de los países de América Latina con mayor desigualdad en el ingreso y en la tenencia de la tierra. El 10% más rico recibe el 41% de los ingresos totales, mientras que al 10% más pobre sólo le alcanza el 1,1% del total de los ingresos (EPH, 2010). De mismo modo el 2,6% de los propietarios de tierras que tienen más de 500 hectáreas concentran el 85,5% de las tierras, mientras que el 63,2% de los propietarios que tienen menos de 10 hectáreas reúnen apenas el 2% de la tierras. Indistintamente la pobreza se mantiene en niveles elevados afectando a poco más de la tercera parte de la población y la miseria a una quinta parte de la misma (EPH, 2010). La pobreza y la desigualdad en el Paraguay tienen múltiples causas que se refuerzan mutuamente. Los elementos que explican están dados por factores territoriales (concentración rural de la pobreza), socioeconómicos (bajos ingresos y escaso desarrollo de capital humano y social), subjetivos y/o culturales (exclusivos y discriminativos de la niñez, mujer, guaraní parlante, indígena); las características de los bienes y servicios públicos ofertados (ineficiencia e ineficacia institucional, de políticas sectorializadas, fragmentadas y segmentadas); el modelo de Estado económico (excluyente, de baja presión tributaria y capacidad regulatoria) y político (prebendario y clientelista); e históricos.

Breve descripción del estado de la distribución del ingreso, pobreza y gasto público Paraguay se ubica en América latina con los peores promedios en la mayoría de los indicadores socioeconómicos, mostrando una mayor desigualdad de ingresos (Gini), mayores tasas de mortalidad materna y en menores de cinco años, menores tasas de inmunización, de acceso al agua potable y saneamiento, de asistencia a la escuela secundaria, siendo la incidencia de la pobreza extrema entre las más altas de la región.

Según el Índice de Desarrollo Humano, Paraguay se encuentra entre los países de Desarrollo Humano medio, solo por encima de Honduras, Nicaragua, Guatemala y Haití en América Latina, ocupando el lugar 95 entre 177 países. En el periodo 1990-2009 este índice mostró un aumento de 0,204.5 En las proyecciones del Índice de Oportunidades Humanas (IOH) para 2010, Paraguay aparece en la posición 12 entre 18 países de América latina.6 Igualmente, el Índice de Gini muestra que Paraguay constituye uno de los países de mayor desigualdad en la región, junto con Bolivia, Brasil, Ecuador y Guatemala. En 2010, a nivel nacional, este coeficiente se situó en 0,512.7 Entre 1995-1999 creció de 0,560 a 0,660, coincidente con la caída de la producción algodonera minifundiaria y el aumento de la producción de los grandes predios. En el período 2000-2010, creció en el área rural de 0,520 a 0,558, no así en el área urbana, donde pasó de 0,496 a 0,459. Esta desigualdad se verifica en la gran distancia que existe entre la población de menores ingresos y la de mayores ingresos.

Medidas que han contribuido o empeorado la lucha contra la pobreza y la desigualdad En este apartado nos concentraremos en la política educativa, como mecanismo creador de capital humano y generador de oportunidades que acortan las brechas de la pobreza y las desigualdades. Sabemos que la inversión en educación es una de las políticas más rentables del ámbito social, por las posibilidades de generar movilidad social, oportunidades laborales y mejoramiento del ingreso. Ayuda también a desconfigurar los "imaginarios de la desigualdad" enraizada en la cultura popular, así como a conocer y exigir el acceso a los derechos humanos, políticos y sociales. Por otro lado, encontramos que durante los 20 años estudiados, coincidente con el periodo de la llamada transición democrática, es la única política con carácter de Estado consistente al que podemos hallar sus puntos de partida, plantear un seguimiento histórico, evaluar sus resultados y esbozar nuevas propuestas con base a los problemas y desafíos.

La dictadura finaliza con la población en condiciones lamentables de educación. En 1989, el nivel promedio de años de estudio de la población era de 5,4 años. La población en edad escolar (5 a 18 años) matriculada en algún nivel educativo era del 54%, a pesar que desde 1884 la educación primaria es obligatoria, universal y gratuita. Se estima que para 1990 la matriculación al primer grado era aproximadamente del 90%, sin embargo la deserción era alta, especialmente en las zonas rurales. Las tasas de retención al 5to. grado para ese año eran del 70,4% en total y apenas del 59,9% en las zonas rurales. En 1993 (un año antes de la implementación de la Reforma Educativa), en la educación secundaria y terciaria, la participación de los jóvenes del 20% más pobre era significativamente menor al 20% más rico: 9,8% frente a 34% y 4% frente a 51% respectivamente. Respecto al analfabetismo, el censo de 2002, indicaba que el 12,05% de la población mayor de 15 años se encontraba en dicha situación, siendo 9,7% para los hombres y 14,4% para las mujeres. Con relación a la infraestructura y equipamientos, la literatura indica las malas condiciones edilicias, la crónica situación de falta de aulas, servicios básicos tales como agua y saneamiento, así como la ausencia de bibliotecas y otros insumos, especialmente en las zonas rurales.

Los imaginarios de la desigualdad Así como de la dictadura se heredó un precario capital humano, de esta misma y de la formación social histórica, los paraguayos y paraguayas han ido configurando, como parte de su identidad, imaginarios culturales que forjan o favorecen el mantenimiento de las desigualdades y que pocas veces son considerados en los estudios y/o las acciones públicas. El país es bilingüe y mayoritariamente guaraní parlante aunque casi toda la escritura sea en castellano. El simple empleo del lenguaje visibiliza las desigualdades: generalmente los ricos hablan en español y los pobres en guaraní. El idioma guaraní es un elemento radical de la constitución histórica de la identidad paraguaya y aunque como tal, fue por mucho tiempo segregado sin éxito por los sectores dominantes. Finalmente fue asumido por la nueva política educativa iniciada en los noventa, no sin grandes dificultades para la enseñanza, ya que la estructura gramática y la cosmovisión que entraña es muy diferente al español.

Las características de la educación en la última década Quince años después del inicio de la implementación de la Reforma Educativa, las restricciones en educación están dadas por problemas en la oferta educativa, tanto en materia de cobertura así como en la baja calidad de los servicios educativos. Esto también tiene que ver con condiciones sociales adversas estructurales: capital cultural familiar, pobreza, incapacidades, entre otros. Paraguay ha registrado avances importantes en la cobertura de la Educación Inicial (EI), Educación Escolar Básica (EEB) y Educación Media (EM), logrando incorporar a niños y niñas por igual; sin embargo, muchos problemas tales como la deserción en el último ciclo de la EEB y la EM, especialmente en las zonas rurales y en los más pobres aún perduran. Lo mismo sucede en el ámbito de la infraestructura, equipamientos e insumos, así como la calidad de la educación.

La política educativa Decíamos que la Reforma Educativa ha sido una de las políticas (si no la única) con carácter de Estado que se ha implementado durante las dos últimas décadas. Planteada en 1990 e implementada desde 1994, se fundamenta en la nueva Constitución de 1992 y en la Ley General de Educación de 1998. Impulsada por un Consejo Asesor (de intelectuales de la capital), apoyada fuertemente por los organismos financieros internacionales (BID y BM) y diseñada bajo la asesoría de la Universidad de Harvard, tuvo como objetivo principal materializar el proyecto y proceso democrático iniciado en el país, y secundariamente promover la educación para el trabajo. Reconoce el idioma guaraní como elemento principal de identidad nacional, con lo cual, en la mayoría de las escuelas rurales se asume en los primeros años como lengua de enseñanza y la educación bilingüe.13 Lo opera el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) bajo un esquema desconcentrado con participación de las gobernaciones y los municipios del país. Las leyes que lo amparan son la Constitución Nacional de 1992, la Ley General de Educación 1264/98 y la Ley 1725/01 del Estatuto Docente. Con los nuevos principios de la Constitución Nacional y la implementación de la Reforma Educativa el gasto en educación tuvo un salto radical. 14 De 1,2% del PIB en 1990 llega a su pico más alto en el año 2000 con 5,33%, sufriendo una importante caída en el 2003 con 3,29% para luego estabilizarse hasta la actualidad (2010) en un promedio de 4% del PIB, que corresponde a la media de la región.15 Como porcentaje del presupuesto, el crecimiento iniciado en 1991 llega a su punto más alto en el 2000 con 31,65% del PGGN, luego una caída en el 2003 con 16,11%, para luego mantenerse en promedio por encima del 20% como lo indica la Constitución Nacional. En el periodo estudiado (1990-2010), todas las categorías del gasto en educación crecen en algún momento (servicios personales, inversión, transferencias, etc.) por la implementación de la reforma que implica, no solamente la contratación de nuevos docentes y el mejoramiento en una primera etapa de los salarios, sino también la construcción de nuevas infraestructuras.

Los Programas de Transferencias Monetarias como mecanismo de formación de capital humano e interrupción inter-generacional de la pobreza Los programas de Transferencia Monetaria con Corresponsabilidad (TMC) han incorporado en dos años (2009 – 2010) a cerca de 100 mil familias en situación de pobreza extrema (43% de esta población),19 con el objetivo de corto plazo de mitigar las privaciones en que éstas se encuentran, así como el de generar activos humanos y sociales en el largo plazo, de manera a interrumpir el círculo perverso de la pobreza, buscando con otros programas de la política social de protección incidir en la reducción de la misma.

Tomando en cuenta la importancia de estos programas y el impacto que producen en el bienestar de la población de pobreza extrema y la formación de capital humano, se puede decir que los costos de inversión y la incidencia en el PIB, así como en el gasto social son mínimos. El programa TEKOPORA está cercano a llegar a la mitad de las familias en extrema pobreza, sin embargo el costo de inversión del programa en el 2010 está lejos de alcanzar el punto porcentual de incidencia, tanto en el PIB como en el gasto social. Sumados todos los programas de transferencias implica 1,08% del PGGN y 0,21% de PIB

República Bolivariana de Venezuela Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior Universidad Nacional Experimental

"Antonio José de Sucre" Vice-rectorado Puerto Ordaz

Departamento de Ingeniería Industrial

INGENIERÍA FINANCIERA

Pobreza, desigualdad de oportunidades y políticas públicas en América latina.

Ciudad Guayana, Abril de 2016.

Profesor: MSc. Ing. Turmero, Iván.

Autor:

Acevedo, Abel.

Castillo, América.

Rodríguez, Richard.

Salazar, Yuanmar.

Segovia, Ronniel. Silva, Elias.